Crear, reconocer y aprovechar el valor profesionalnuevas perspectivas sobre el desarrollo profesional en la función pública

Abstract

La aprobación de la Ley 7/2007, de 13 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (cuya redacción vigente se encuentra en el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, EBEP en adelante) ha devuelto a la función pública al ámbito del debate doctrinal y, en mayor o menor medida, emplaza al legislador de desarrollo, ya sea estatal o autonómico, a emprender un proceso de renovación normativa de los principales elementos del modelo de la función pública española. Por esta razón, constituye un momento especialmente indicado para afrontar una reflexión jurídico-doctrinal sobre la situación actual del estatuto de los funcionarios públicos y los elementos sobre los que debería versar su reforma y regulación. El sistema de desarrollo profesional constituye un elemento preferente en el conjunto del modelo de la función pública. Si bien se configura, como se señala, como un subsistema dentro del modelo de general de gestión de las personas en el ámbito de la función pública, la definición que se asume parte de la consideración del desarrollo profesional como un concepto transversal, que incorpora todos aquellos elementos del modelo de función pública que coadyuvan a la consecución de los objetivos del mismo: la creación, el reconocimiento y el aprovechamiento del valor profesional en el ámbito de la función pública. Ello comporta que deban incorporarse entre sus principales componentes tanto la planificación del desarrollo profesional, como la gestión del desempeño y del talento, el desarrollo de la carrera profesional, la formación y capacitación profesional, sin olvidar el desarrollo directivo. Esta configuración compleja (en el sentido de conformada por una variedad de partes diversas) confirma esta naturaleza transversal del modelo ya que afecta a múltiples elementos de aquél, tales como la planificación de recursos humanos, la política formativa, el análisis y descripción de los puestos de trabajo, la carrera profesional y la provisión de los puestos de trabajo, el sistema retributivo o la evaluación del desempeño. Aunque el EBEP no ha incorporado un sistema explícito de “desarrollo profesional”, es indudable su preocupación por esta materia, configurando al desarrollo profesional como uno de los principales resortes del conjunto del modelo de la función pública. Este hecho se confirma en múltiples referencias que, sobre esta materia, se incorporan en la nueva norma básica y, en particular, en su preámbulo original (ahora desaparecido sobrevenidamente por virtud del citado Real Decreto Legislativo 5/2015). El párrafo quinto de aquél viene a señalar específicamente que “el sistema de empleo público que permite afrontar estos retos es aquél que hace posible atraer los profesionales que la Administración necesita, que estimula a los empleados para el cumplimiento eficiente de sus funciones y responsabilidades, les proporciona la formación adecuada y les brinda suficientes oportunidades de promoción profesional, al tiempo que facilita una gestión racional y objetiva, ágil y flexible del personal, atendiendo al continuo desarrollo de las nuevas tecnologías”. Lo cierto es que en un sistema de carrera como el español (si bien ciertamente combinado con cada vez mayores elementos propios de un sistema de puesto de trabajo), el desarrollo profesional constituye un elemento crítico del modelo, ya que el funcionario inicia su carrera profesional normalmente durante su juventud, momento en el que accede a la función pública, y finaliza, también frecuentemente, con su jubilación. Este modelo, que comporta, sin duda, múltiples ventajas (aunque no pocos inconvenientes también), exige un interés extraordinario por el desarrollo profesional de los funcionarios públicos. La propia configuración del sistema de carrera administrativa posiciona al sistema de desarrollo profesional como una pieza clave del conjunto del modelo de la función pública ya que el modelo debe permitir al funcionario que accede al inicio de su carrera profesional en la función pública, un itinerario de desarrollo que le permita adquirir la experiencia y capacidades profesionales necesarias para asumir paulatinamente responsabilidades de mayor nivel a medida que progresa a lo largo de la carrera administrativa. Desde otra perspectiva, el sistema de desarrollo profesional en los sistemas de carrera debe proveer a la organización los medios de capacitación y desarrollo necesarios para permitir disponer en todo momento, de personal suficientemente cualificado para la cobertura de los empleos que vayan quedando sobrevenidamente vacantes. Más aún cuando el reclutamiento para puestos de mayor responsabilidad es, eminentemente, interno. Este interés se encuentra en el origen mismo del propio de sistema de carrera pública. En este sentido, las restricciones de reclutamiento externo y el hecho de que el funcionario público desarrolle previsiblemente toda su carrera profesional en el interior de la Administración Pública, posiciona en el centro del modelo al sistema de desarrollo profesional. Numerosos autores han destacado las ventajas del modelo de la función pública de carrera: - la reducción de la discrecionalidad irresponsable, asegurando, mediante el sometimiento al Derecho, la preeminencia del interés general y de la objetividad en la acción pública - su contribución a reducir la corrupción dada la certidumbre jurídica laboral - el fomento de la profesionalización, la significación del servicio público y la mejora en la implementación de las políticas públicas que, por este solo hecho, pueden programarse y ejecutarse en el tiempo sin ceñirse al período de gobierno - el incentivo de la rendición de cuentas, la supervisión, la evaluación - es un elemento básico para incrementar la confianza en el gobierno, la seguridad jurídica como base estratégica del desarrollo, la eficiencia significativa, la durabilidad de los compromisos legislativos y un arreglo institucional para garantizar la eficiencia interna de los organismos y agencias administrativas - la eliminación de la cultura de la lealtad individual por una cultura de la responsabilidad y la imparcialidad - la generación de seguridad laboral con base en el mérito y la preservación de la memoria institucional el favorecimiento de la implementación de sistemas de capacitación permanentes y continuos diseñados desde el interés de la organización y no desde el interés del individuo. Por el contrario, la falta de atención al ámbito del desarrollo profesional en la función pública produce múltiples debilidades organizativas, tales como los abandonos de personas de valía, la ausencia de información sobre las potencialidades del personal interno, la carencia de profesionales que puedan sustituir a los actuales ocupantes de puestos críticos de la organización, la sensación de estar a merced del tiempo (antigüedad) y del capricho del mando superior y percepción de que poco se puede hacer para lograr un puesto mejor pues la organización no premia ni tiene en cuenta los esfuerzos personales, la realización de "fichajes" para puestos de responsabilidad de personas procedentes de otras organizaciones sin la sensibilidad ni el conocimiento de las especificidad propias de la unidad afectada, con la consiguiente frustración para las personas de dentro, la tendencia a la formación "a gusto del consumidor" sin conexión con las necesidades de la organización y la politización del sistema". Han sido múltiples y variadas las críticas que se han formulado a la concepción tradicional del sistema de carrera como modelo de desarrollo profesional en la función pública. Como señala Rodríguez Fernández, “una Administración pública rígidamente jerárquica, autoritaria, dogmática y proclive al secretísimo y al misterio de sus razones, excesivamente politizada, con un estrecho margen par exigir responsabilidades a autoridades y funcionarios, con un sentido exclusivista de lo que pueda ser el interés público y, además, poco respetuosa con el ciudadano a quien dice servir, lenta, desmotivada y anclada en la tradicional cultura funcionarial, no sólo no podrá ser el motor de cambio que necesita nuestro país para que el proceso de convergencia se realice en algún momento de forma satisfactoria, sino que será una barrera persistente para que tal proceso pueda llevarse a cabo”. “El sistema de méritos, basado en el modelo weberiano de burocracia, y en los principios que de él se derivan, ha sido el sistema que ha seguido en la mayoría de las democracias occidentales para proveer de plazas a sus respectivas Administraciones. Y este sistema estamos comprobando desde hace tiempo que no es el más adecuado para resolver los problemas que presenta el mundo actual, ya que potencia valores y claves culturales de otros tiempos, reforzados y mantenidos por un corporativismo funcionarial y sindical, así como por un cierto sectarismo político que, en modo alguno, ayudan a introducir los cambios y las reformas necesarias que exige la Administración en el momento actual”. Esta circunstancia ha comportado que las reformas de la función pública emprendidas en otros países cuyos modelos también se configuran sobre el sistema tradicional de carrera administrativa, hayan otorgado una importancia destacable a la cuestión del desarrollo profesional de los funcionarios públicos. Países como Francia o Bélgica así como la propia Administración comunitaria han afrontado una profunda renovación en esta materia. El EBEP reconocería en su redacción original, la influencia que estas reformas han tenido en su propia propuesta normativa. De acuerdo, una vez más con su preámbulo, “el Estatuto Básico es un paso importante y necesario en un proceso de reforma, previsiblemente largo y complejo, que debe adaptar la articulación y la gestión del empleo público en España a las necesidades de nuestro tiempo, en línea con las reformas que se vienen emprendiendo últimamente en los demás países de la Unión Europea y en la propia Administración comunitaria”. No obstante, las peculiaridades del sistema de desarrollo profesional en la función pública hace necesaria una adaptación de los postulados que sobre la materia, se han ido proponiendo en el ámbito de la cienciss de la gestión de las personas. Si bien es cierto que tales postulados resultan muy útiles para la mejora de los sistemas de gestión de los recursos humanos en las Administraciones públicas, la propia configuración constitucional y su posición institucional conlleva una necesaria adaptación en su aplicación al ámbito público, especialmente en lo relativo a las exigencias derivadas de los principios de igualdad, mérito y capacidad, que tradicionalmente han informado lo que se ha venido denominando en las democracias avanzadas como “sistema de mérito”. La virtualidad efectiva que ostenta el sistema de mérito en el desenvolvimiento del sistema de desarrollo profesional en la función pública, en general, y en el modelo español, en particular, se configura, en este sentido, como una preocupación ineludible que debe ser asumida. Sin duda, cualquier reforma de la función pública debe afrontarse con suma atención a esta cuestión, ya que cabe el riesgo de que, innovaciones poco afortunadas o copiadas acríticamente del sector privado, puedan conllevar daños irremediables a la institución del “sistema de mérito”, confirmada como uno de los postulados institucionales básicos de cualquier régimen democrático. No obstante, la experiencia comparada permite demostrar que esta combinación de las nuevas herramientas de gestión de las personas, tales como la gestión por competencias, el análisis y descripción de los puestos de trabajo o la gestión del desempeño, y los modelos -renovados- de carrera funcionarial, es perfectamente posible y supone un auténtico reforzamiento del modelo de función pública en su conjunto. En este sentido, experiencias como la francesa o la belga permiten confirmar esta impresión. Lo cierto es que el sistema de desarrollo profesional en la función pública española se ha ido configurando históricamente en torno al modelo de carrera profesional. Desarrollo profesional y carrera profesional han constituido, en muchas ocasiones, términos sinónimos. Si esto es verdad en parte, no debe constituir, en este sentido, un postulado irrevocable. Es más, esta superposición ha sido ciertamente interesada por determinados colectivos con intereses particularistas. Desde múltiples posiciones, cuando se habla de desarrollo profesional se está hablando exclusivamente de carrera. Si bien, el riesgo no se encuentra propiamente en esta identificación sino, más bien, en una identificación entre desarrollo profesional y una carrera profesional como la que ha sido tradicional en la función pública española, caracterizada por una visión eminentemente corporativista que primaba la posición particular del funcionario, marginando otros elementos indispensables para que la carrera profesional converja efectivamente en un auténtico desarrollo profesional del funcionario (interés por otra parte, no sólo privativo de la Administración y, por tanto, de los ciudadanos, sino también del propio funcionario). Tales elementos han sido, por una parte, la formación y capacitación profesional, desterrada, en muchas ocasiones, a una posición ciertamente marginal en la preocupación del legislador y del gestor público y, por otra, la evaluación del desempeño, herramienta esta última prácticamente inexplorada hasta nuestros días. A ello hay que añadir la inexistencia de una verdadera planificación de los recursos humanos en la función pública española y la escasa implantación de las nuevas herramientas de gestión en el ámbito de la gestión de las personas en las Administraciones públicas en nuestro país. El resultado ha sido un modelo de desarrollo profesional ciertamente devaluado, cuya revitalización y reforzamiento ha constituido uno de los retos de mayor envergadura para la reforma que, a partir de los postulados del EBEP, se debe afrontar en el ámbito de la función pública española. Aunque el desarrollo de esta nueva norma básica ha sido desigual en las diferentes Administraciones públicas (sólo se han aprobado leyes de desarrollo en la Comunidad Valenciana, Baleares, Castilla La Mancha, Galicia, Extremadura y parcialmente en Asturias, aunque existen múltiples anteproyectos y proyectos de ley en otras Administraciones públicas como País Vasco o Aragón en diferentes momentos de su tramitación), puede señalarse que, en términos generales, la reforma de la función pública arbitrada por el EBEP es todavía hoy inédita. Esta situación, motivada por una multitud de causas cuyo análisis corresponde a otro lugar de este trabajo, propicia ciertamente una reflexión doctrinal sobre qué modelo (o modelos) de desarrollo profesional necesita la Administración de nuestros días, que permita servir de inspiración a los responsables y legisladores en este ambicioso reto de la reforma funcionarial. Un modelo de desarrollo profesional que permita crear valor profesional en la función pública, esto es, generar y desarrollar aquellas competencias que exijan los perfiles profesionales que la sociedad actual necesita y aquellos que necesitará a corto, medio y largo plazo. Sin olvidar, por otra parte, un modelo de desarrollo profesional que reconozca efectivamente ese valor profesional, que identifique el talento que existe en el ámbito de las Administraciones Públicas españolas y permita gestionarlo y emplearlo mejor. Sin duda, no se trata de un reto fácil de alcanzar y excede del plano meramente técnico. No debe asumirse lo que Parrado ha venido a denominar el “credo racional” de la gestión pública. La visión tecnocrática que postula que la cuestión central en materia directiva se centre en la correcta identificación de los problemas, y en la selección de los remedios adecuados para corregirlos. La realidad demuestra que no es todo tan sencillo. Deben identificarse y alumbrarse coaliciones internas viables. El liderazgo es en el ámbito público un pilar relevante de las teorías dinámicas explicativas del buen gobierno. En palabras de Margaret Levi: “Cuando se da una combinación de individuos con los incentivos y la imaginación para comprender cómo funcionar mejor dentro de un determinado statu quo o incluso superarlo, observamos transformación y creación institucionales”. Se trata, en puridad, de una cuestión de regeneración institucional, tan reivindicada durante estos últimos años en España. No obstante, ese ejercicio de responsabilidad colectiva debe partir de propuestas metodológicas rigurosas que ofrezcan soluciones técnicas realistas y, al propio tiempo, ambiciosas, que logren aportar una alternativa factible a otras opciones más interesadas y mucho menos favorables para la eficacia y eficiencia de la gestión pública y, por ende, para el interés general que la ampara.