Participación para la activación de vivienda vacía en Andalucía: Desarrollo de instrumentos de regulación y planificación urbano-habitacional para la co-gestión del parque inmobiliario infrautilizado en ámbito local

Résumé

El estallido de la burbuja inmobiliaria española en 2008, y la crisis económica y financiera vivida a partir de ese momento, pone de manifiesto la fragilidad del modelo inmobiliario predominante en todo el país. Bajo un marco político de fomento del acceso a la vivienda libre, en propiedad y sometida a dinámicas de mercado que originan subidas exponenciales de precio, y un contexto de crisis y drástica reducción de los ingresos, la población no cuenta con capacidad económica para hacer frente al pago de sus hipotecas o conseguir financiación para acceder a la vivienda. Así, mientras crecen en todo el país las situaciones de morosidad e impago, que tienen como consecuencia la proliferación de desalojos, desahucios y el consecuente aumento de situaciones de vulnerabilidad y exclusión residencial, el parque edificado, en gran parte durante los años de boom inmobiliario previos, permanece vacante. Ante esta situación de emergencia habitacional, son diferentes las normas que en contexto nacional buscan fórmulas que fomenten la puesta en uso de la vivienda vacía como recurso con el que atender las demandas insatisfechas de la ciudadanía. Para ello, en Andalucía se apuesta, primero desde la Ley del Derecho a la Vivienda (2010) y después a través del Plan Andaluz de Vivienda y Suelo (2016-2020), por que sean los municipios los que, elaborando Planes Municipales de Vivienda y Suelo (PMVS), exploren soluciones innovadoras que contribuyan a acercar estos dos extremos, desde el conocimiento de la situación específica de cada localidad y la implicación de los actores sociales involucrados. En este contexto, el objetivo planteado por la presente investigación es el de analizar la puesta en marcha de nuevos instrumentos de gestión y planificación habitacional en Andalucía que faciliten, desde la participación, el desarrollo de un nuevo marco para las políticas públicas municipales con el que dar respuesta a las demandas ciudadanas mediante la activación de los recursos disponibles en cada localidad. Para ello, y tomando como referente para el desarrollo de la investigación los preceptos de la Producción y Gestión Social del Hábitat, en cuanto a que otorga a la ciudadanía un papel protagonista en la construcción de lo urbano, la metodología a utilizar para el desarrollo del estudio se vincula a la Investigación-Acción-Participativa (IAP). De esta forma, y a través del estudio de casos, se profundiza en el conocimiento del fenómeno de la vivienda vacía en ámbito local, para cuantificarla, geolocalizarla y caracterizarla. A partir de este análisis, se pone en marcha el desarrollo de un proceso participativo ligado a la elaboración de un Plan Municipal de Vivienda y Suelo dirigido a poner en uso esa vivienda vacía como recurso potencial con el que afrontar las demandas señaladas. Sirven para ello como casos de estudio los municipios andaluces de Bormujos y Bollullos de la Mitación, pertenecientes al área metropolitana de Sevilla, y en concreto a la región del Aljarafe, representativa de los procesos urbanísticos e inmobiliarios sufridos durante los años de boom inmobiliario. En ellos se evidencian las huellas del estallido de la burbuja inmobiliaria, con la aparición de sectores suburbanos inconclusos, promociones fallidas, vivienda vacía, inacabada o esqueletos estructurales. Para el desarrollo de este proceso se establecen espacios y mecanismos de participación concretos, que faciliten la presencia de agentes sociales de diferente naturaleza. Así, técnicos, políticos y ciudadanos de ambas localidades trabajan bajo técnicas y dinámicas participativas, ligadas al desarrollo de talleres, para elaborar un diagnóstico de la situación de la vivienda (demanda insatisfecha y parque vacante) desde el que consensuar necesidades detectadas, recursos disponibles y retos a los que hacer frente. A partir de este primer análisis, el proceso profundiza en el diseño de estrategias y líneas de acción concretas para afrontar las problemáticas detectadas. De esta forma, y como resultados de la investigación, se dibuja el mapa de la vivienda vacía de ambas localidades, aportando información que la caracteriza y apunta inicialmente a las causas de su desocupación. A su vez, se completa este estudio con las aportaciones del proceso participativo a la diagnosis de situaciones problemáticas detectadas en el parque de vivienda (la propia vivienda vacía, promociones fallidas, suelos vacantes) y la definición de situaciones de necesidad o demanda de vivienda asequible (entre otras, la demanda para la emancipación de los jóvenes, la atención a personas en situación vulnerable, de desalojo o desahucio). Por otro lado, y en base a este diagnóstico, se definen las principales estrategias y líneas de acción de ambos planes para afrontar estas problemáticas, priorizando actuaciones de puesta en uso de la vivienda vacía detectada y promociones fallidas, y se diseñan programas específicos para llevarlas a cabo, como la puesta en marcha de una bolsa de alquiler asequible a partir del stock vacante existente. Por último, y como resultados instrumentales de ambos planes, se definen los mecanismos que deberán encargarse de la puesta en marcha, gestión y ejecución de ambos planes, así como del desarrollo de las políticas de vivienda a poner en marcha en los dos municipios a largo plazo. Se trata de la Oficina Municipal de la Vivienda, integrada por políticos y técnicos municipales, y la Comisión de Seguimiento, encargada de velar por el cumplimiento del plan y mantener el cauce de la participación en el desarrollo del mismo y de las futuras políticas municipales de vivienda. A partir de los resultados alcanzados, las conclusiones de la investigación responden a cuatros aspectos clave: los aportes realizados en cuanto al estudio en profundidad del fenómeno de la vivienda vacía en ámbito local, así como las conclusiones arrojadas a nivel metodológico para el desarrollo de dicho estudio; las claves aportadas por el proceso participativo llevado a cabo, vinculadas a su desarrollo metodológico y a los resultados alcanzados a través de este, lo que se relaciona con la capacidad de estas dinámicas para construir en colectivo conciencia crítica, sentido de apropiación y compromiso de los agentes participantes con el reto a afrontar y las acciones a poner en marcha; las conclusiones arrojadas por las diferentes estrategias y líneas de acción diseñadas por ambos planes, como vías de puesta en uso del parque vacante detectado para dar respuesta a las demandas ciudadanas de acceso asequible a la vivienda. Se destaca en este punto, no solo el diseño de acciones y programas concretos, sino la creación de dos mecanismos, la Oficina Municipal de la Vivienda y la Comisión de Seguimiento, como instrumentos desde los que gestionar el desarrollo del plan y consensuar alternativas si las propuestas inicialmente señaladas no alcanzan los resultados esperados; por último, apuntaremos a las conclusiones alcanzadas en relación a la capacidad de estos procesos participativos para generar, a través del desarrollo de instrumentos como el Plan Municipal de Vivienda y Suelo, una nueva vía de elaboración de políticas públicas locales, en este caso de vivienda, desde la concertación y el consenso, bajo principios no especulativos, democráticos y de equidad social, primando el protagonismo de la ciudadanía frente a los intereses de mercado.