Incentivos y redistribución en las políticas In-Workun análisis de microsimulación para España

Resumen

La incorporación de nuevas propuestas de subsidios salariales para los trabajadores con salarios bajos y empleos precarios ha dado origen a un interesante debate sobre la mejor forma de dar cumplimiento al doble objetivo de potenciar la equidad y la eficiencia del sistema de prestaciones e impuestos. Resulta particularmente importante en países como España, donde, como en otras áreas mediterráneas, las principales políticas de empleo no se han destinado a personas que ya tienen una ocupación. Tal como sucede en los países de la OCDE (2009), la gran mayoría de los hogares españoles encuentran en la remuneración del trabajo su principal fuente de ingresos. Esto no significa que disponer de un empleo suponga una garantía inequívoca para evitar el riesgo de pobreza. Según los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida, cerca del 11% de los hogares donde la persona principal es un trabajador ocupado se encuentran bajo el umbral de pobreza, lo que convierte al colectivo de trabajadores pobres en un foco importante de atención en el desarrollo de políticas públicas redistributivas. Por otro lado, si además hay hijos en el hogar, las cifras se vuelven aún más dramáticas, ya que uno de cada dos hogares con hijos y todos sus activos en paro son pobres. Desde el inicio de la crisis, los datos que ha ido aportando la Encuesta de Población Activa sobre el número de hogares con todos sus activos en paro han sido muy negativos. La pérdida del empleo lleva consigo una drástica reducción de los ingresos y una necesidad acuciante de políticas públicas encaminadas a aliviar la situación de privación en la que se encuentran. Según dicha encuesta, mientras que en 2007 menos del 2,5% de los hogares tenían todos los activos en paro, en 2015 esa cifra era cercana al 10%. Una de las características más destacables del mercado de trabajo en España es el bajo nivel de los salarios respecto a la media europea. Entre los motivos que explican tal situación destacan el tipo de estrategias competitivas adoptadas, los niveles más bajos de productividad y las mayores tasas de paro que España ha tenido tradicionalmente. Si bien es cierto que desde el inicio de la crisis las diferencias salariales respecto a la zona euro se han visto reducidas, a mediados de la década actual el salario medio en España era todavía inferior al 77% de la media de la eurozona. La dispersión salarial es también elevada y ha aumentado durante la crisis (Anghel et al., 2013, García Serrano y Arranz, 2014). El perfil de los trabajadores de salarios bajos se asocia a colectivos de mayor vulnerabilidad. La desigualdad salarial, por tanto, está muy ligada a la desigualdad en la distribución de la renta y los trabajadores de salarios bajos tienen mayor riesgo de encontrarse entre los hogares pobres, especialmente cuando es el sustentador principal quien recibe remuneraciones insuficientes. Un porcentaje importante de trabajadores de salarios bajos son mujeres. Si a esta mayor probabilidad de recibir salarios insuficientes se unen los costes implícitos del cuidado de hijos por la incorporación al mercado laboral tras la maternidad, muchas mujeres no van a encontrar incentivos para hacerlo o para seguir trabajando. Las mujeres con hijos dependientes han presentado, tradicionalmente, elasticidades mayores que los hombres o las mujeres sin hijos, lo que las convierte en un grupo de atención preferente en el diseño de incentivos laborales. Dentro del colectivo de mujeres con hijos, las madres solteras requieren especial atención, puesto que sus respuestas en el mercado laboral no son las mismas que las de las mujeres que tienen hijos pero viven en pareja. Las tasas de actividad femenina han crecido desde el año 2002 prácticamente en todos los grupos de edad y su perfil se ha ido aproximando cada vez más al de los hombres. Como muestra el Gráfico 1, además del crecimiento de las tasas de actividad se aprecia también un máximo, que se corresponde con la edad de nacimiento del primer hijo. A partir de ahí se produce un ¿valle¿, que coincide con una disminución de las tasas de actividad hasta que vuelven a crecer, fundamentalmente porque dejan de tener hijos pequeños y se plantean la incorporación al mercado laboral o el aumento de las horas trabajadas. Tanto el nivel máximo como el tramo plano han sufrido variaciones con el paso del tiempo, ya que la edad de maternidad se ha ido retrasando. Detrás de estas cifras y de las altas elasticidades de las mujeres con hijos subyace también un problema de insuficiencia de la intervención pública. El gasto en protección a las familias en España se encuentra claramente por debajo de la media del resto de países de la OCDE. Aunque durante la crisis el gasto social sobre el PIB creció, fundamentalmente por el aumento de las prestaciones por desempleo, sólo el 6% del gasto social está destinado a las familias. Con una protección social tan baja parece necesario el desarrollo de nuevas políticas con el objetivo tanto de rebajar la incidencia del empleo de bajos salarios como de mejorar la estructura de incentivos laborales. Una de las posibles opciones es la implementación de subsidios salariales que traten de aliviar la pobreza de los trabajadores con ingresos insuficientes, mejorando a la vez la participación laboral. Varios países de la OCDE llevan décadas incluyendo prestaciones de tipo in-work en sus sistemas de prestaciones e impuestos. Estas transferencias, que complementan los salarios de los trabajadores con bajos ingresos, no sólo redistribuyen recursos hacia los más necesitados, sino que además consiguen hacer el empleo más atractivo para los trabajadores con bajos salarios. La disyuntiva entre equidad y/o eficiencia de los resultados que presentan estas medidas, llevará a los gestores públicos a diseñarlos de diferentes maneras. Como se señala en el informe Mirrlees (2011), para conceder unos beneficios razonables a las rentas bajas y evitar fuertes subidas de tipos de gravamen, muchos países retiran los beneficios a medida que aumenta la renta de los beneficiarios a un ritmo muy rápido, lo que hace que el perceptor de un salario bajo no sólo tenga un incentivo débil para ganar más, sino también para aceptar un empleo. El problema es dónde situarse en este conflicto. En líneas generales, los países anglosajones fueron los primeros en poner en marcha este tipo de medidas, mientras que los mediterráneos han tardado más en incluir medidas de tipo in-work en sus sistemas de prestaciones e impuestos. Son varias las disyuntivas presentes en el diseño de estos instrumentos, sin disponer todavía de un recetario suficientemente consensuado. Es el caso, por ejemplo, de la elección de la unidad de referencia en el test de rentas ¿cuando se utiliza la renta del hogar suele haber más desincentivos laborales en los segundos perceptores y mayor reducción de la desigualdad que cuando se hace sobre los salarios individuales¿ o de la decisión de presentar los IWB como una deducción en la cuota del impuesto sobre la renta por su mayor facilidad para la gestión, como complemento de los salarios mensuales o como una combinación de ambas opciones. Aunque existen varios trabajos al respecto, no está claro cuál debe ser su diseño óptimo. Estos esquemas, además, no han estado exentos de críticas. Podrían crear desincentivos en el segmento con salarios justo por encima del umbral que da derecho al cobro del complemento y podrían ser aprovechados por los empleadores para rebajar los costes salariales. Podrían ser poco eficaces, además, si su diseño no está suficientemente focalizado hacia determinadas categorías de la población, más sensibles a los cambios en los salarios y con mayores problemas para alcanzar niveles suficientes de renta. Son varios los trabajos empíricos que han evaluado las respuestas de los individuos ante cambios en el sistema de prestaciones e impuestos y parece existir cierto consenso en que algunos IWB, como el Earned Income Tax Credit (EITC) de Estados Unidos, generan incentivos para la incorporación al mercado laboral mientras que los efectos obtenidos en el margen intensivo no resultan tan evidentes. Otros trabajos para el Reino Unido también predicen elasticidades bajas para aquellos que ya están trabajando. Este tipo de evaluaciones, sin embargo, suelen ser parciales, al obviar cómo se complementan los IWB con otras políticas, como las de inserción sociolaboral, los salarios mínimos, las prestaciones familiares y muchas otras. Además de afectar a la eficiencia y la equidad, los IWB también pueden tener otros efectos no intencionados. Se han encontrado efectos sobre la composición familiar y la natalidad, sobre la salud física y mental de las madres perceptoras, o, incluso, sobre la autoestima, infelicidad o las relaciones familiares de los hijos adolescentes de las familias perceptoras, aunque en general la evidencia no es concluyente. ¿Cuáles podrían ser los efectos de un IWB para España? Esta es la pregunta que trata de responder esta tesis doctoral. Aunque en el Reino Unido y en EE.UU., sobre todo, parecen haber funcionado bien, la experiencia no tiene por qué ser fácilmente trasladable a otros países con características distintas de su mercado de trabajo y con una distinta presencia y composición de los trabajadores con baja renta. En nuestro país no se han desarrollado IWB equivalentes a los de los países comentados. Para el apoyo a las familias con hijos el mecanismo tradicional han sido las reducciones de la base imponible del IRPF. Lo más parecido a una política con estas características es la deducción por maternidad de 100 euros que lleva vigente desde el año 2003, aunque sin un propósito redistributivo. Las mujeres con hijos pequeños tienen derecho a recibir 1.200 euros anuales si hacen la declaración de IRPF o 100 euros al mes, si se solicita como una prestación libre de impuestos. En ambos casos es obligatorio estar trabajando y cotizando a la Seguridad Social y la cuantía percibida en caso de cotiza